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熊文聪:论行政罚没款不属于纯粹经济损失

文章作者:联系我们 上传时间:2020-04-07

2019年6月15日 ( 正文字号: 小 中 大 ) 文章标签:法律热点 案例分析 [ 导语 ] 在食品安全行政处罚案件中,某些法院认可了此类行政罚没款的民事可追偿性。然而,此类案件并不属于产品责任纠纷,行政处罚的专属性、被处罚人自身的行为和过错、行政救济的可用性也都不支持此类行政罚没款的民事可追偿性。除此之外,行政罚没款既不属于所谓纯粹经济损失,也不属于因违约造成的损失。肯定行政罚没款的可追偿性,会产生一系列不良后果。该类行政罚没款的民事可追偿性在法理上存在缺陷,在法政策上亦有可斟酌之处。[ 内容摘要 ] 本文将通过对2017年的“好药师”案的分析,探讨行政罚没款的民事可追偿性。本文认为,行政罚没款不属于纯粹经济损失,不可进行追偿。[ 内容 ]

*ST长生6月17日晚间公告称,全资子公司长春长生生物科技有限责任公司收到长春高新技术产业开发区人民法院《行政裁定书》。依照规定,长春高新技术产业开发区人民法院裁定准予强制执行申请执行人吉林省药品监督管理局对被执行人长春长生生物科技有限责任公司作出的吉食药监药行罚17 号行政处罚决定第二项中的“没收违法所得 1,891,978,172.89 元,处违法生产、销售冻干人用狂犬病疫苗货值金额三倍罚款 7,212,301,996.02 元,罚没款共计 9,104,280,168.91 元。”

作为一个民法前沿问题,围绕“纯粹经济损失”的探讨多见诸于学术研究之中,而极少用于司法实践。但个别法院却在近年来几起有关食品安全行政罚没款的民事追偿案件中,大胆采纳了这一尚未达成共识的概念学说,并依此做出判决。这一做法的恰当性、合法性理应受到关注,笔者不揣浅陋,希望能够通过本文的讨论,抛砖引玉,开启相关问题的思考。

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在2017年的“好药师”案中,原告北京好药师大药房连锁有限公司销售的碱性营养蛋白由于其标签不符合法律规定,被北京市大兴区食品药品监督管理局予以行政处罚。好药师公司在缴纳了行政罚没款20余万元后,以该批碱性营养蛋白的生产者——山东康美药业有限公司为被告提起民事诉讼,主张其因行政处罚而产生的财产损失应当由被告承担。一审北京市大兴区人民法院审理后认为,“行政机关对行政相对人好药师公司实施行政处罚是由于好药师公司的经营行为具有违法性,行政处罚是针对特定相对人的违法行为实施的惩戒。处罚金额与货值金额及违法所得相关,而好药师公司自身系确定货值金额及获取违法所得的主体,行政机关对好药师公司行政处罚是对其自身违法行为的处罚。好药师公司通过本案产品生产者责任纠纷的民事诉讼,要求其他主体就其被行政处罚的金额赔偿经济损失,缺乏法律依据,本院不予支持”。好药师公司不服提起上诉。二审北京市第二中级人民法院撤销一审判决,做出改判。二审法院认为:“根据《食品安全法》和《食品安全法实施条例》等法律法规的立法意旨,从促进企业依法依规生产经营出发,对于生产者将其生产的不符合法律、法规或者食品安全标准的食品投入流通,经营者因经营上述食品被行政机关给予行政处罚后,就其因行政处罚所受损失向生产者主张赔偿的,应予支持。经营者对损害的发生也有过错的,可以减轻生产者的赔偿责任;经营者明知所采购的食品不符合法律、法规或者食品安全标准仍予以销售的,生产者不承担赔偿责任。生产者因上述行为已接受行政机关处罚,并以此为由抗辩主张免除或减轻赔偿责任的,不予支持。根据查明事实,好药师公司被处以行政罚款的原因是其‘经营标签不符合规定的预包装食品’,即康美药业公司生产的名启碱性营养蛋白固体饮料系列。在案证据证明,好药师公司进货渠道合法,对于经营产品应符合法律、法规或者食品安全标准等在能力范围内尽到相应注意义务,可以认定其不存在过错。康美药业公司对好药师公司主张合理经济损失应当承担赔偿责任。”此判决创设了“行政罚没款民事可追偿性”的司法先例,而其给出的请求权基础即尚在学术探讨阶段的“纯粹经济损失”。本文认为,这一认定没有法理依据,值得商榷。

第一,此类案件并不属于产品责任纠纷。所谓“产品责任”,指产品有缺陷造成他人财产、人身损害,产品制造者、销售者所应承担的民事责任。结合《侵权责任法》第41条、第42条可知,这里的“他人”显然不包括产品销售者自身。而本案的原告好药师公司属于产品销售者,故不属于法律规定的“产品责任纠纷”的请求权主体。

第二,行政处罚具有专属性,不得转嫁他人或向他人追偿。好药师公司向大兴食药局缴纳的罚没款不属于“产品责任纠纷”及侵权法意义上的损害。所谓侵权法意义上的损害,是指被侵权人因他人的加害行为或者物的内在危险之实现而遭受的人身或财产方面的不利后果,其应当具有以下特征:损害是侵害合法民事权益所产生的对被侵权人人身或者财产不利的后果;这种损害后果在法律上具有救济的必要与救济的可能;损害后果应当具有客观真实性和确定性。本案中,大兴食药局向好药师公司出具的行政处罚决定书载明两项处罚措施:1、没收违法所得;2、罚款。两项处罚措施是同时施行、不可分离的。没收违法所得和罚款虽是财产罚,但不能等同于民事上的财产损失。因为罚没款属于一种行政处罚措施,而行政处罚的直接目的并不是促使行政法上义务的实现,而是通过处罚造成违法者精神、自由和经济利益受到限制或损害的后果,从而使违法者吸取教训,杜绝重犯。可见,行政罚没款是违法行为人对国家所负的公法上的债。这种债具有天然的人身专属性和不可协商性,是因行为人自身的行为和过错构成了某一具体违法情形,行政机关苛以强制性的制裁措施,与他人无关,必须由违法行为人自己承担,不能转移给他人或向他人追偿,否则无法实现处罚的教育目的和治理目标。而民事上的财产损失乃基于合法权益遭受他人不当侵害时而产生的不利后果,其请求权具有可减约性、可让与性乃至可放弃性。

第三,好药师公司之所以受到行政处罚,是因为自身的行为和过错——未尽到法律苛以食品销售者的审查注意义务而导致的。根据《食品安全法》第53条和第60条,食品经营者采购食品,应当查验供货者的许可证和食品出厂检验合格证或者其他合格证明,建立食品进货查验记录制度,如实记录食品的名称、规格、数量、生产日期或者生产批号、保质期、进货日期以及供货者名称、地址、联系方式等内容,并保存相关凭证。记录和凭证保存期限应当符合《食品安全法》的相关规定。未尽到上述进货查验和如实记录义务的,行政机关有权依法对其采取相应的处罚措施。同时,《产品质量法》第33条也规定:“销售者应当建立并执行进货检查验收制度,验明产品合格证明和其他标识”。相比于其他产品或商品,《食品安全法》苛以食品销售者如此高的审查义务,就在于食品不是普通的商品,它与人的生命健康直接相关,且对于餐馆、饭店、超市等提供餐饮服务和入口食物的企业来说,食品是已经加工好可以直接食用的,消费者难以从其他途径了解该食品或食品添加剂是否达标或安全,只能是基于对餐馆、饭店、超市等的信任。因此,食品销售者、经营者必须负有更加严格的审查注意义务,以此保证食品的安全性、可靠性,这是食品销售者、经营者自己需要承担的独立的法定义务,而不是代为履行食品生产者或他人所负的义务。

mg游戏官网,第四,根据《食品安全法》第136条,食品销售者、经营者如果履行了进货查验等义务,有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准,并能如实说明其进货来源的,可以免予处罚。又根据《食品安全法》第125条第2款,生产经营的食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导的,由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正;拒不改正的,处二千元以下罚款。这充分体现了处罚与过错相当的比例原则。实际上,根据二审判决所载明的事实,好药师公司在接受大兴食药局的处罚时,也已经向大兴食药局提供了食品的进货来源、进货查验记录、供货者的许可证以及食品出厂检验合格证等相关证明材料,其“对于经营产品应符合法律、法规或者食品安全标准等在能力范围内尽到相应注意义务,可以认定其不存在过错”。按照《食品安全法》第136条和第125条第2款的规定和之前的执法惯例,大兴食药局就应当免于处罚。由此可见,好药师公司针对大兴食药局作出的不合法、不合理的处罚决定,完全可以通过提起行政复议或行政诉讼的方式寻求充分、有效且正当的救济,但其却主动放弃了法律赋予自己的救济渠道和维权手段,并且导演了一出“以民事赔偿填补行政罚款”的好戏,让与此不相关的第三人背黑锅,将难题抛给法院。这种滥用诉权的行为不仅违背了基本的诚实信用原则,还损害了他人的合法权益,理应不予支持,故二审改判康美药业公司赔偿好药师公司所谓的“纯粹经济损失”毫无任何事实与法理依据。

第五,按照理论通说,所谓纯粹经济损失,是指由他人一定的行为所造成,没有受害人本人被侵害的绝对权或被违反的债权可依附的金钱上的损失。可见,纯粹经济损失只是一个理论上的概括,并不是严格意义上的法律概念,其由两个要素构成,即不因或不依附于侵犯绝对权或构成违约而独立存在;仅限于金钱上的不利益,不涉及人身或精神损害。民法上的“损失”有两种,即“本来应当增加的而没有增加”和“本来不应当减少的却减少了”。显然,好药师公司所谓的“损失”只是因其自身的违法行为应当向行政机关缴纳的罚没款,这既不属于应当增加的,也不属于不应当减少的。我国从来没有哪个法律法规、司法解释或在先判决将行政罚没款认定为民法上的“损失”,更谈不上将其认定为“纯粹经济损失”。诚如前文所述,行政罚没款乃公法上的债,具有人身专属性,是因行为人自身的原因和过错构成了某一具体违法情形,行政机关苛以强制性的制裁,与他人无关,必须由违法行为人自己承担,不能转移给他人或向他人追偿。而民法上的财产损失则属于私法上的债,具有天然的可变更性、可替代性和可交易性,其与行政罚没款性质上截然不同,不能混为一谈。“好药师”案二审判决认定违法行为人可以就其罚没款向第三人追偿,实际上就是否定了行政机关施行具体行政行为的严肃性、正当性、科学性和权威性,并且堵住了被追偿人寻求合理救济的通道,甚至鼓励了滥用诉权,很可能导致这类纠纷大量涌现,这种做法是极其不合理的,并不符合“纯粹经济损失”的本意和原理。

第六,退一步讲,即使好药师公司缴纳的罚没款构成纯粹经济损失,那也应当不予赔付。世界上绝大多数法域对纯粹经济损失秉持的基本态度是——不予赔偿。创设“纯粹经济损失”概念的初衷和目的就是为了划定可赔偿的损失与不可赔偿的损失之间的界线,将不予赔偿的损失冠以“纯粹经济损失”之名将其过滤掉或排除掉,而不是额外增加或扩张赔偿的范围。纯粹经济损失不予赔偿的理由和正当性基础就在于:其一,水闸理论。如果纯粹经济损失可以获得赔偿,那么侵权责任就会像洪水爆发一样到处泛滥成灾,而排除规则就像一道防洪闸一样,抵御了这种灾难的发生,这就是有关纯粹经济损失问题最常为人所提及的“水闸理论”。其二,过错与责任成比例原则。纯粹经济损失通常都是行为人无法预见、难以预见的损失,且损害后果与其行为之间也不存在必然的、直接的因果关系,如果让行为人赔偿纯粹经济损失,必将导致行为人“大祸临头”、“动辄得咎”,其责任承担与其主观意愿明显不成比例,对其是极其不公平的。其三,维护人们的基本行动自由。人在社会之中,就必然相互发生影响。一个社会从来不能奢望每个人只对他人发生好的影响,而不发生坏的影响。侵权法所秉持的价值观是:当利益的维护与行为自由发生冲突时,行为自由优先。行为自由对于个人发展其人格,特别是从事其职业来说是必要的。一个人因为他人的间接原因而发生损失即使得不到补偿,却可以从行为自由的方面得到弥补。其四,赔偿纯粹经济损失违背伦理观念和基本常识。损害原则上应被认为是一种不幸的命运,法律不应当试图改变这种不幸。纯粹经济损失原则上只能被视为一种坏运气,这种坏运气是损失方可以预料得到且内心可以忍受的损失,司法应该只救济值得帮助的案件,而不应过于积极和能动。其五,优越法益理论。法律保护的对象之价值是有位阶的。人身权益是第一位的,财产权中的绝对权次之,再次是债权。而纯粹经济损失仅仅是一种或然的预期利益,其是否能够实现无法确定,故不应得到法律的救济。其六,经济分析视角。纯粹经济损失的绝大多数场合,并不存在负外部性,因为无须消除之,即便存在负外部性,也并非都应当以损害赔偿的方式进行内化。

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